环保“费改税”的影响力和未来面临的挑战

　　环境保护税法草案提请十二届全国人大常委会第二十二次会议审议，草案提出在我国开征环境保护税，环境保护税正式进入立法程序，环保税有望在2017年1月1日正式实施。环保税的开征并不是那么美好，其自身也无法担负起环境保护的重任。即使我们以费改税的平常心来看待它，其未来的道路也不会一帆风顺。

　　《环境保护税法(草案)》的主要亮点内容

　　1. 征收对象和排污费收费标准

　　本次立法是按照“税负平移”的原则，将现行排污费制度向环保税制度转移。根据草案，从排污费“税负平移”到环保税，环保税的征收对象跟现行排污费相衔接，征税对象为大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等4类;草案将现行排污费收费标准作为环保税的税额下限，规定：大气污染物税额为每污染当量1.2元;水污染物为1.4元;固体废物按不同种类，税额为每吨5元至1000元;噪声按超标分贝数，税额为每月350元至11200元。

　　2. 哪些情形可免缴环保税

　　未来环保税征收的主体不包括：

　　(1) 不向普通居民征收。草案还提出，向依法设立的污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放应税的污染物，缴纳处理费用的，不缴纳环保税。从上面两点可以看出，环保税的纳税人是企业，不会向普通居民征收。

　　(2) 机动车污染免税。草案中列举了税收优惠的情形，明确提出机动车、船舶和航空器等流动污染源排放的应税污染物应给予免税。此外，农业生产(不包括规模化养殖)排放的应税污染物等也将免税。对于排放应税大气污染物和水污染物的浓度值低于国家或地方规定的污染物排放标准50%的减半征税。

　　环保税征收对哪些行业有影响?

　　环保部部长陈吉宁曾表示，设立环境保护税的核心目的不是为了增加税收，而是为了建立机制，鼓励企业少排放污染物，多排多缴税，少排少缴税。根据《环境保护税法(草案)》，环保税的重点监控(排污)纳税人，是指火电、钢铁、水泥、电解铝、煤炭、冶金、建材、采矿、化工、石化、制药、轻工(酿造、造纸、发酵、制糖、植物油加工)、纺织、制革等重点污染行业的纳税人及其他排污行业的重点监控企业。这意味着，一旦环保税征收，上述行业将受到更显著的影响。

　　从征税对象上看，四大污染物中大气污染物将占“大头”。按照草案征税标准，约90%来自大气污染物，约10%来自水污染物。从行业来预测，大气污染物中，黑色金属冶炼及压延加工业，非金属矿物制品业，有色金属冶炼及压延加工业，化工，电力、热力的生产和供应业等5个行业缴纳的环保税，占全部大气污染物环保税收入的88%。水污染物中，化工、造纸、医药、纺织业、黑色金属冶炼及压延加工业、农副食品加工业、发酵和酿造、制革等8个行业缴纳的环保税将占80%。

　　未来环保税实施，有两类企业将会受益，第一类是一直比较注重节能环保的企业，比如部分央企，其排放指标已经达到国际领先水平。第二类受益企业是从事节能环保业务的企业，如污水防治、废气治理、固废治理等行业企业，环保税实施后将获得更多业务机会。第二类企业包括部分从事环保的第三方企业，也包括部分企业集团的环保部门和环保业务板块。第三方环境监测和环境审计将发挥重要作用，而第三方企业会因为业务专注、专利技术和人才储备在工业园区和传统产业的节能环保升级改造中获得更多机遇。

　　环保税面临的四大质疑及解答

　　近期，全国人大常委会开始对国务院提交的《环境保护税法(草案)》进行审议，这标志着环境保护税正式进入立法程序，环保税有望在2017年1月1日正式实施。目前，学界、税务系统、环保系统以及社会公众对该部法律草案都有不同程度的认识，也提出了很多质疑和完善建议。

　　1. 环境保护税法能否真的保护环境

　　目前，中国涉及环境保护的税种已有很多，如消费税中对高污染的消费品征税、车辆购置税中对清洁车辆免税、企业所得税中对环保所得给予优惠、资源税中对污染环境的资源征税等。这些税种都不同程度地增加了污染环境产品的税收负担，也在一定程度上起到了环境保护的作用。目前的环保税实质是排污税，即将排污费改为税收，并非增加新的税种，从原则上看，企业的负担也不会有明显增加。因此，在当前经济下滑的大环境下，开征环保税并不会给经济发展带来负面影响。同时，我们也应当认识到环保税的巨大局限性，不能将环境保护的重任寄托在环保税这一个税种之上。

　　2. 环境保护费改税是否一定是历史的进步

　　中国历史上曾出现过“费挤税”、“费大于税”的现象，经过十几年的改革，这种局面已经大大改变。目前中国征收的车辆购置税就是从车辆购置费改过来的，征收的消费税中也包含由养路费改过来的燃油税。从之前费改税的实践来看，费改税是历史性进步。因为税的立法层级更高、执法更规范，更不容易受到地方政府干预。当前中国环境保护费改税的主要原因也是考虑到排污费制度存在执法刚性不足、地方政府与部门干预的问题。但从目前的制度设计来看，环境保护费改税的效果未必有车辆购置费改税的效果好。

　　《环境保护税法(草案)》授权省级人大制定环保税的具体管理办法，这说明环保税的定位是地方税，未来的征收机关是地方税务局。由于环保税收入归地方政府，征管也是由地税局负责，同时，在确定具体应纳税额时，还需要得到地方环保局的配合，因此，在短期内，未来的环保税实施中还很难解决执法刚性和地方政府干预的问题。车辆购置税的执法效果较好是因为其属于中央税，由直接隶属于中央的国家税务局负责征管，地方政府和相关部门很难干预。因此，很多地税局官员认为，如果仅仅是为了加强执法刚性、减少地方干预而费改税，其必要性并不是很大。

　　3. 税务机关是否有能力征管环保税

　　环保税是技术性非常强的税种，必须对纳税人的排污情况进行监测，而税务机关显然不具备监测纳税人排污情况的技术手段和人力资源。因此，《环境保护保税法(草案)》将污染物监测、监督和审核确认的职能仍然留给环保局。这样就造成一个税种的征管需要两个部门(系统)互相配合的局面。这种情况在其他税种的征管中是不存在的。

　　由于中国目前仍然存在条块分割、部门保护主义的问题，地税局和环保局的协调与配合必然会面临诸多法律和实践上的难题。一方面，地税局征收环保税的能力不足，还有待加强;另一方面，由于环保局处于配合征收的地位，其参与环保税征收的积极性不强。由此可能会大大降低环保税的执法刚性和效率，增加征管成本，在短期内，环保税的征收效果可能很难比排污费好。

　　另外一个重要的问题是地税局和环保局在责任承担上的分配。虽然在形式上表现为地税局最终决定纳税人缴纳税款的多少，但实际上，纳税人是否纳税以及纳多少税都是根据环保局的监测数据决定的。因此，如果针对纳税人的征税行为违法，究竟是追究地税局的责任还是追究环保局的责任，这是两个部门都很关心的现实问题。如果纳税人不服地税局的征税决定，究竟是起诉地税局还是起诉环保局也是一个值得研究的问题。这些疑难问题在目前的《环保税法(草案)》中均未规定，而全国人大常委会通过后的正式法律恐怕也不会对这个争议较大的问题作出明确规定，未来实践中的难题可能还要留给国务院和最高人民法院解释。

　　4. 环保税能否增加环保资金投入

　　环境保护费改税之后还带来了一个值得重视的问题，即环保经费的投入。很多人认为，国家开征环保税表明国家对环保的重视，因此，开征环保税后，环保资金投入一定会大大增加。这种理解实际上是错误的。由于目前征收的排污费是专款专用，即全部列入环境保护专项资金，而一旦改为征税，税收收入是统收统支的，不存在专款专用的问题。也就是说，未来的环保税与其他税种一样，其收入要列入国家统一预算，环保支出将由财政统一安排。环保支出的数额与环保税的征收数额并没有直接联系，二者不会挂钩。因此，开征环保税并不意味着政府一定会加大环境保护的预算支出。

　　环保费改税的必要性

　　环境保护中的排污费，是中国改革开放以来对环境保护的一项重要经济手段，该项制度从1979年底开始实行。但在1980年，中国各地并未对辖区内污染企业征收任何排污费，直到1990年才开始逐步在全国开征排污费。随着中国环境污染越来越严重，20多年来，中国对排污费征收也从制度设想、法律确定、收费试点、办法建立、标准改革等方面不断地探索、修改与完善。但从总体来说，排污费的征收标准和征收率都偏低，而且范围过窄，整体环保税收政策缺乏系统性，导致环保效果不显著。

　　环保税立法更大的背景是行政费用向法定税收过渡，在全国其他领域也正在实施“费改税”革命。排污费制度对于防治环境污染发挥了重要作用，但与税收制度相比，排污费制度存在执法刚性不足、地方政府和部门干预等问题。而且，由于是地方性收费项目，且各地收费标准不一，也引发社会人士对实行多年的排污收费制度的普遍质疑。迫于严峻的环境形势，以及现行排污费收取不规范因素，环保费改税迫在眉睫。